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[38] 从警察执法角度探讨这一问题的作品，可参见朱应平：从‘忠诚价值观到宪法‘忠诚规范和行为，载《东方法学》2012年第4期，第37-46页。

在这一安排之中，相较于《行政诉讼法》而言，《行政复议条例》增加了防止和纠正之内容，并将行政诉讼立法目的次序做了重新排序。而条款内容的具体安排，也有助于表达出对监督行政维护权益解决行政争议三者之间的体系化关系。

然而，从《行政复议法》具体的条文来看，维护权益立法目的的内容似乎并没有得到很大的提升。一方面，行政诉讼以维护原告的权益为要点，遵循不告不理原则，而另一方面在监督行政机关依法行政层面，判决与诉请之间并非严格遵循诉判之间的对应关系，弱化诉求在审判中的地位，而是以行政行为的合法性为审判中心，强调诉讼对行政客观法律秩序的价值追求，判决有可能超越诉讼请求，⑩比如重作判决、情况判决以及变更判决等。因此，这三者在行政复议立法目的中的不协调性，也同样会体现在行政诉讼法之中。从法政策学的角度而论，政府对立法机关的立法活动有着很强的影响力，立法机关对政府的依赖性极大。⑦王爱声：《立法过程：制度选择的进路》，中国人民大学出版社2009年版，第107页。

(25) 在行政复议立法目的内部体系化上，笔者认为应当以维护权益为核心，将其作为根本目的。从以上草案说明中可以看出，《行政复议法》对《行政复议条例》中规定的立法目的仅仅作出了一种延续性的调整。只是，相较于行政诉讼法而言，《行政复议法实施条例》特别单独强调解决行政争议的立法目的，其背后有着深切的政治决断因素的作用。

在我国，中国共产党是执政党，党的领导是中国特色社会主义法治之魂，⑧必须坚持党对立法工作的领导这一重大的政治原则。其次，为更加有利于保障当事人的复议申请权，应当明确将有利害关系作为确定申请人资格的标准，由此将行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织都纳入申请人范围。即按照事物发展或者人的思维的一般前后顺序，循序渐进地排列相关目的，既不能前后颠倒、倒果为因，亦不能杂乱无章、自相矛盾。这是因为，在国务院颁布《行政复议法实施条例》之前，中共中央办公厅、国务院办公厅于2006年联合发布了《关于预防和化解行政争议健全行政争议解决机制的意见》。

党对立法的影响，最直接的体现就是将党的政策、主张通过法定程序上升为国家意志。这当然和行政复议立法目的中的政治决断有关，但一旦没有相应的价值指引，这种盲目追求完成政治任务的做法，将严重侵蚀行政复议制度的初衷。

另有学者甚至主张抛弃将三者中的任何一个作为优先目的的做法，其指出，化解矛盾和纠正错误不能作为行政复议制度的基本目标，以权利救济为基本目标也存在着与行政诉讼功能重合，应当形成一种综合性的目标，即促进政府依法行政的实现为行政复议制度的基本目标。为此，还必须强调立法目的条款与具体制度设计及其规范条款设置之间的外部体系化问题，以此统领提升整个行政复议法的制度体系，并加强立法目的条款对行政复议个案的价值引领，确保其在具体的制度实施中得以进一步贯彻落实，避免行政复议制度的失衡。(28)与行政诉讼法这些规定变化相同，当前实施的《行政复议法》以及《行政复议法实施条例》之中，也有诸多条款体现了解决行政争议的立法目的。另一方面，为了尽可能实现行政争议的解决，行政机关可能在复议过程之中，将行政争议解决作为最高目的，大量采用调解的方式解决问题，甚至出现是非不分的和稀泥，花钱买安宁等现象。

④参见王爱声：《立法过程：制度选择的进路》，中国人民大学出版社2009年版，第106页。由此可见，《行政复议法》的立法目的，在实质内容上，依然是对《行政复议条例》的延续。在这种制度依附性的思想指导下，1990年《行政复议条例》与1989年《行政诉讼法》在立法上基本上保持了一致。(27)此外，现行《行政复议法》关于复议决定中的维持决定主要强调的是对合法行政行为的维护，也不利于保护相对人的合法权益，应当予以删除。

在此，将具有明显监督行政色彩的有错必纠作为一项原则规定在总则性条款之中。(26)不仅一部法律所有的具体制度设计及其规范条款的设置，都应当围绕立法目的加以展开，而且立法目的也必须借助具体的制度设计及其规范条款才能加以实现。

总的来说，即将修改的《行政复议法》，要充分发挥立法目的条款对整个法律文本之条文设计的统摄作用，而在具体的行政复议案件中，则更多需要复议机关的衡量，从而形成立法目的条款对行政复议制度从立法到适用整个过程的控制。由此，它与维护权益之间的不协调性会更为强烈，甚至会给人造成维护权益成为监督行政附属存在的印象。

虽然，作为一部行政法规，在作为法律的《行政复议法》对立法目的尚未做修改的前提下，另行拟定行政复议立法目的，很难摆脱下位法违反上位法的嫌疑，然而在强大的政治决断面前，立法者还是选择漠视这样的嫌疑，贯彻执政党的决策部署。(一)立法目的条款之内部体系化重塑 虽然在内容上，监督行政维护权益解决行政争议有着不同的价值倾向，但这并不意味着就不能将三者同时列于行政复议立法目的条款之中，关键在于如何处理好它们之间的内部关系。究其原因，作为政府的国务院无疑发挥了极其重要的影响力和推动作用。这就需要立法目的对其进行指引和调整，即通过上文所述的监督行政维护权益解决行政争议三者之间关系的抽象处理，对具体条款的设置提供目的和价值上的指引，未来《行政复议法》的修改也必须注意到这一点，以防止立法目的条款在具体规范条款的设置上出现严重失衡的状况。(11) 就解决行政争议而言，它作为一项立法目的的导入，是政治决断在行政复议立法中的直接体现。②但是，这并不意味着，立法者对行政复议立法目的的认识有了实质性的变化。

之所以强调这样的作用，是因为，一是立法者对立法目的理解不够，导致在具体条款的设置上容易出现立法目的失衡的状况。(17)而程序正义是检验纠纷解决机制公正与否的标准，它支配着纠纷解决的全过程，保证了纠纷解决的可接受性。

对此，我们需要借助立法技术，对这三者之间的关系，在立法目的条款中进行科学合理的安排。可见，虽然《行政复议法》罗列了监督行政和维护权益的立法目的，并特别将维护权益在立法目的条款中的次序进行了提升，但在具体的条文设置上，依然注重的是监督行政的内部监督性质，并没有就维护权益的立法目的作出特别的调整，从而造成《行政复议法》立法目的条款与具体条文的设置间产生了很大的割裂。

每条法律规则的产生都源于一种目的，即一种实际的动机。(16)可以说，立法目的统摄了一部法律从制定到实施的全过程，整部法律具体条款的制定、实施，都应当围绕立法目的加以展开。

(11)刘莘：《行政复议的定位之争》，载《法学论坛》2011年第5期。显然，这和立法者将行政复议定位为行政内部的一种监督机制有很大的关系，是行政复议法制定过程中，政府推动因素的直接体现。在这一安排之中，相较于《行政诉讼法》而言，《行政复议条例》增加了防止和纠正之内容，并将行政诉讼立法目的次序做了重新排序。而条款内容的具体安排，也有助于表达出对监督行政维护权益解决行政争议三者之间的体系化关系。

然而，从《行政复议法》具体的条文来看，维护权益立法目的的内容似乎并没有得到很大的提升。一方面，行政诉讼以维护原告的权益为要点，遵循不告不理原则，而另一方面在监督行政机关依法行政层面，判决与诉请之间并非严格遵循诉判之间的对应关系，弱化诉求在审判中的地位，而是以行政行为的合法性为审判中心，强调诉讼对行政客观法律秩序的价值追求，判决有可能超越诉讼请求，⑩比如重作判决、情况判决以及变更判决等。

因此，这三者在行政复议立法目的中的不协调性，也同样会体现在行政诉讼法之中。从法政策学的角度而论，政府对立法机关的立法活动有着很强的影响力，立法机关对政府的依赖性极大。

⑦王爱声：《立法过程：制度选择的进路》，中国人民大学出版社2009年版，第107页。(25) 在行政复议立法目的内部体系化上，笔者认为应当以维护权益为核心，将其作为根本目的。

从以上草案说明中可以看出，《行政复议法》对《行政复议条例》中规定的立法目的仅仅作出了一种延续性的调整。二是观念上的逻辑性，既突出立法重点，又兼顾其他目的。立法目的之间的不协调性，在监督行政与维护权益之间体现得最为明显。在我国的政治结构中，政府占有大量资源，有着极为优势的地位，在立法起草阶段有条件把握主动权，即便是修法阶段，未经协调一致或得到政府的同意，人大也很难对法案作出重大修改。

从解决行政争议来看，虽然《行政复议法实施条例》将其纳入立法目的之中，意在突出行政复议纠纷解决机制的性质，但其在具体条款的设置上依然没有明显体现出解决行政争议的色彩。⑧李林：《党的领导是中国特色社会主义法治之魂》，《人民日报》2015年4月2日第7版。

从两者的立法目的表述上的差异可以看出，虽然行政复议制度的附属性非常强烈，但是作为立法者的国务院也在意图将行政复议打造成为与行政诉讼不同的制度，从而使得两者相区别开来。当然，这不仅需要以立法的方式，对具体案件办理人员进行控制，也需要他们在案件处理中形成合理、均衡的价值衡量，避免出现行政复议功能的片面化。

(15)[美]博登海默：《法理学——法律哲学与法律方法》，邓正来译，中国政法大学出版社2004年版，第115页。毕竟，立法目的属于法价值范畴，它通常与人们的情感、偏好存在着密切的联系，立法目的条款作为法价值的规范表达形式，是道德形态的法外价值向制度层面的法内价值转化的中介。